O referendumu i Ustavu

Sabor u ubrzanoj proceduri provodi promjenu Ustava, koja bi se pored nekih drugih tema, trebala pozabaviti i sređivanjem stanja po pitanju referenduma. U biti ovo je popravni ispit, budući su istu temu imali na rasporedu 2010 godine. No tada je referendumska problematika u velikom dealu SDP-a i HDZ-a ispala kolateralna žrtva. Iako je SDP imao amandman kojim bi se pokrpala većina današnjih problema oko (zlo)upotrebe instituta referenduma, nisu na njemu inzistirali. A bili su u poziciji da su mogli. No, dobro, poporavni je pred vratima. Iako “javna rasprava” u trajanju od sedam dana i kriptična (ne)dostupnost relevantnog materijala na www.sabor.hr čini ovu javnu raspravu “pro forma”, ja ću ipak (pa makar i uzalud) napisati par riječi o temi.

Dakle, institut referenduma se u Ustavu namjerava redefinirati po tri bitne sastavnice:

1. broju potpisa koji treba prikupiti

2. popisu tema koje su izuzete od referendumskog odlučivanja

3. izlaznosti koja se na referendumu mora postići da bi rezultat bio obvezatan.

O izlaznosti

Najveća novost ovih ustavnih promjena je povratak konceptu izlaznosti kako bi referendum bio valjan. Podsjetimo se, kriterij izlaznosti od 50% ukupnog broja birača uklonjen je iz Ustava prije održavanja referenduma o ulasku u EU. S pravom. Tako visoki postotak radio je izrazito u korist onih koji su PROTIV. Naime, odluku na referednumu je tada izrazito lako rušiti bojkotom, čime se nezainteresirana javnost interpretira kao faktički glas PROTIV.

Kriterij izlaznosti uvijek nosi taj moment – ako postoji prag koji je potrebno ostvariti, potrebno je dobro ocijeniti njegovu visinu kako ne bi bilo (pre)stimulativan za negaciju odlučivanja – bojkot. S druge strane, mogu razumijeti i potrebu za ugradnjom kriterija praga, kako u atmosferi apatije male organizirane skupine ne bi imale mogućnost izravnog odlučivanja o civilizacijskim dosezima, poput Ustava.

Sadašnji je prijedlog vladajućih uvođenje praga izlaznosti od 40%. Pa da vidimo koliko je kvalitetna ta procjena.

Prvo, u obzir treba uzeti da u ukupan broj birača ulazi i pola milijuna građana bez prebivališta u RH (tzv dijaspore) koji su uglavnom politički neaktivni. Na posljednjim izborima ih je primjerice glasalo tek 5%. Na referendumu o braku očekujem još manje.

Dakle, na referendum da bi bio valjan mora izaći 40% od 4,5 milijuna glasača. Odnosno njih 1,8 milijuna. Ta se izlaznost, zapravo, mora postići među glasačima u Republici Hrvatskoj budući je 95% (ili više) birača izvan Hrvatske politički neaktivno. No koliko ih je aktivno u samoj RH? U posljednja dva ciklusa parlamentarnih izbora ona se kretala oko 56%. Što daje 2,5 milijuna politički aktivnih građana.

Ukupno, slika je slijedeća: imamo 2,5 milijuna politički aktivnih građana, a da bi referendum uspio njih 1,8 milijuna mora izaći na njega. Što predstavlja gotovo 75%. To nije referendum, već plebiscit. Kada se realno prouče brojke, zaključak je da je i izlaznost od 40% ukupnog broja birača neispunjiva misija, osim u plebiscitarnim okolnostima.

Naravno, ja ne mogu napisati tekst bez da ponudim i realnu, ispunjivu alternativu. Zapravo radi se o prijedlogu koji je Arsen Bauk spomenuo u interviewu Novom listu. Umjesto kriterija izlaznosti, bilo bi dobro uvesti kriterij broja birača koji glasaju ZA. I vezati ga uz izlaznost na prošlim parlamentarnim izborima. Tako Bauk spominje broj od 1/3 od izašlih na parlamentarne izbore glasova ZA u slučaju “običnog” referenduma, te 2/3 u slučaju ustavotvornog referenduma. Taj kriterij ima više prednosti.

Prvo, brojka je vezana uz posljednje parlamentarne izbore (koncept o kojem sam već više puta pisao pod nazivom “dinamički kriterij“). time se stvara pozitivna politička sprega – strankama je u interesu imati čim jači legitimitet na parlamentarnim izborima (tj. veću izlaznost) kako bi dok su na vlasti bile manje izložene neposrednom odlučivanju putem referenduma (a koje de facto uvijek motiviraju oporbene političke ideje).

Drugo, na ovaj način bi se radilo o kriteriju 33% do 66% glasova ZA (uz naravno, uvijet postizanja većine na referendumu) od politički aktivnog stanovništva. To ja zovem dobrom mjerom – mjerom koja će stimulirati izlaznost, budući se niti jednoj niti drugoj opciji ne bi isplatio bojkot. No kako sada stvari stoje, promjene Ustava se ne kreću prema ovom konceptu.

Šteta, još jednom. Izgleda da smo stručnjaci za ne iskorištavanje dobrih prilika kada se nude.

O broju potpisa

Što se prve teme tiče, broj potpisa se namjerava smanjiti na 200 000. Osobno pozdravljam ovu odluku, pogotovo stoga jer upravo za tu broju lobiram više godina. Broj potrebnih potpisa mora biti relativno velik, kako bi se eliminirale neozbiljne inicijative, a opet ni prevelik kako bi brojka bila ispunjiva i stvarnim građanskim inicijativama, a ne samo dobro organiziranim i financijski moćnim strukturama poput političkih stranaka, Crkve i sindikata.

Osobno smatram da spuštanje broja potpisa (sa sadašnjih 450 000) treba pratiti i adekvatna izmjena Zakona o referendumu, kojim bi se eliminirale slabosti dosadašnjeg zakona. Dvije velike inicijative koje su uspjele skupiti više nego dovoljno potpisa (sindikati za referendum o Zakonu o radu i “U ime obitelji” za referendum o braku) demonstrirale su grubo kršenje odredbi zakona, koje se naknadno nije moglo sankcionirati (a što ne bi bilo ni politički dobro) – potpisi su se prikupljali po svuda, na radnim mjestima, u crkvama, a eto stožeraši ovih dana bez dozvola štandove postavljaju i u shopping centrima.

Nadalje, nakon što su potpisi i prikupljeni, država je trošila vrijeme i novac kako bi provjerila (zapravo statistički ocijenila) da li je prikupljen dovoljan broj potpisa. Ministar Mlakar je svojevremeno za provjeravanje sindikalnih potpisa za taj posao angažirao jednu privatnu tvrtku, dok je ministar Bauk potpise na provjeru slao u Državni zavod za statistiku. U oba slučaja je pronađen jedan manji udio nevjerodostojnih potpisa. Što si država u tako važnoj proceduri kao što je raspisivanje referenduma (kojim se eto može mijenjati i Ustav) ne bi smjela dopustiti. Stoga sam mišljenja da se prikupljanje potpisa sa ulica treba preseliti u urede državne uprave i na internet, te da država mora u ograničenom i propisanom roku osigurati informatičku infrastrukturu za početke e-demokracije.

Treće, Ustavni vakum koji se redovito stvara oko referendumskih pitanja mora biti razrješen na početku procedure, a ne da potencijalna ustavna kriza i/ili val političkog nezadovoljstva valja po cestama mjesecima nakon stotina tisuća prikupljenih potpisa. Ne, Ustavni sud treba dati svoje mišljenje u ograničenom roku na samom početku inicijative (nakon, recimo, prikupljenih 20 000 potpisa).

Ponavljam, to je sve materijal za Zakon o referendumu, a ne Ustav, no osjećam se dužan spomenuti sva ta problematična pitanja, jer samo reguliranje broja potpisa u Ustavu, bez da u kratkom vremenu nakon toga ne uslijedi i donošenje novog Zakona o referendumu, neće napraviti puno korisnog.

Referendumske teme

Kao što pokazuju aktualni primjeri, određeni politički krugovi u našoj zemlji zloupotrebljavaju institut referednuma kao sredstvo nametanja volje jačeg. Demokracija nije samo vladanje većine. Možda je to bila u 19. stoljeću (koje nas je na poslijetku dovelo i do dva svjetska rata u dvadesetom stoljeću). Ne, demokracija u 21. stoljeću znači i poštovanje prava manjina, te nediskriminaciju. Za tjedan dana ćemo, nažalost, mi kao većina, odlučivati koja prava smije imati seksualna manjina. Tzv. stožer bi htio da to uskoro napravimo i sa pravima nacionalnih manjina. I to je crta gdje u Ustavu treba limitirati mogućnosti raspisivanja referenduma – referendumom se ne smije odlučivati o manjinskim pravima.

Još jedno ograničenje koje smatram potrebnim je ono o pitanjima proračuna i/ili poreza. Proračunska / fiskalna politika je temeljna politika svake vlasti, i osnovni legitimitet dobivena na parlamentarnim izborima jest upravo legitimitet za provođenje proračunske / fiskalne politike. Nadalje, ta je tema izrazito podložna populizmu – ta tko ne bi htio manji porez i veću plaću? Poslijdice takvih neposrednih, parcijalnih, odluka su dalekosežne i često teško razumljive, i po mom sudu ne mogu biti predmet odluke informirane javnosti. Možda će ovo nekome zazvučati podcjenjivački prema javnosti, no zaustavite deset prolaznika na cesti i pitajte ih kako im se oporezuje plaća. Siguran sam da nećete naći dvoje ljudi koji to znaju (barem u grubim crtama) objasniti. Najvjerojatnije nitijednog/u.

No, treće područje ograničavanja prava za odlučivanje na referenumu – međunarodne sporazume – ne podržavam. Istina je da je većina međunarodnih sporazuma tehničke naravi, i da također nije široko razumljiva materija. No međunarodni ugovori, nažalost, u hrvatskom ustavno-pravnom sustavu imaju malignu i nekontroliranu poziciju. Naime, cijelo pravno područje proizašlo iz međunarodnih sporazuma nije pod kontrolom Ustavnog suda – Ustavni sud je višekratno po tom pitanju iskazao svoju nenadležnost. I ukoliko se ovom promjenom Ustava ne promijeni i članak 129. o nadležnostima Ustavnog suda (a kako stvari stoje, neće), tada se izuzimanjem međunarodnih ugovora iz tema o kojima je moguće raspisati referendum, eliminira jedini način kontrole nad odlukama koje Sabor donosi običnom većinom.