Dok nas referendum ne rastavi

Tema koja se već neko vrijeme povlači po medijima, a da nije dobila suvisli odgovor (ili ga barem ja još nisam vidio) jest teza koju Željka Markić uporno plasira – “rezultat referenduma može se izmijeniti jedino novim referendumom“. Već sam na nekoliko mjesta vidio pitanja – je li tome uistinu tako, a mislim da je pitanje prevažno da bi ga se ostavilo da visi u zraku. Tvrdnja koja se toliko učestalo ponavlja ima tendenciju da postane “istinita” u javnoj percepciji. I to je njezina osnovna namjena – stvoriti plodno tlo u javnosti za buduće podizanje tenzija i za novu seriju nelegitimnih političkih pritisaka. Nakon nemjerljive količine laži koju sam na svoje uši slušao u posljednjoj kampanji, osjećam se dužnim i sam ponuditi odgovor na tu lažnu tezu.

Prvo, tako nešto ne piše nigdje. Niti u Ustavu niti u Zakonu o referendumu. Da ponovim, nema eksplicitnog ustavnog ili zakonskog teksta koji bi ustvrdio išta sličnoga. Bar ne u Hrvatskoj – kakva je praksa sa referendumima u Svetoj Stolici, ne znam.

Teza se temelji na jednoj osebujnoj interpretaciji loše složenih članaka u trenutnom Zakonu o referendumu. Evo što tamo piše:

Članak 3.
1. Državni referendum mogu raspisati Hrvatski sabor i predsjednik Republike Hrvatske
2. Hrvatski sabor može raspisati referendum o prijedlogu za promjenu Ustava, o prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz svog djelokruga.
3. Predsjednik Republike može na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade raspisati referendum o prijedlogu promjene Ustava ili o drugom pitanju za koje drži da je važno za neovisnost i opstojnost Republike Hrvatske.
4. Hrvatski sabor će raspisati referendum o pitanjima iz stavka 2. i 3. ovog članka ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.
5. Državni referendum mora se raspisati radi donošenja odluke o udruživanju Republike Hrvatske u savez s drugim državama.

Članak 8.
1. Odluka donesena na referendumu obvezatna je.
2. Nadležno tijelo državne vlasti, tijelo lokalne samouprave, odnosno tijelo područne (regionalne) samouprave prije proteka roka od godine dana od dana održavanja referenduma nema pravo donijeti pravni akt ili odluku koja je sadržajno suprotna odluci donesenoj na referendumu.
3. O istom pitanju, odnosno pitanjima ne može se ponovno raspisati referendum prije proteka roka od šest mjeseci od dana održanog referenduma.
4. Odredba stavka 2. ovog članka ne odnosi se na slučaj obveznog raspisivanja referenduma iz članka 3. stavka 4. i 5. ovog Zakona.

Člankom 8. stavkom 2. je propisano da nadležno tijelo vlasti ne može donijeti odluku sadržajno suprotnu odluci na referendumu u tijeku od godine dana. No, potom stavak 4. istog članka kaže da se ta odredba ne odnosi “na slučaj obaveznog referenduma” raspisanoga putem građanske inicijative (i onoga o pristupanju države u savez s drugim državama).

Iz ove formulacije Željka Markić i ekipa zaključuju kako se pravilo o godini dana neizmjene ne odnosi na građanski referendum, pa da je stoga taj period neograničen. Boldani dio je potpuna izmišljotina koja logički ne slijedi iz premise. Sporni stavak se može tumačiti na nekoliko načina. Jedan je da su premise gornjeg zaključka netočne – zakonom se zapravo propisuje da te dvije vrste referenduma imaju snagu izmjene odluka koje su već ranije donesene pa i na referendumu i unutar godine dana. Drugo je tumačenje, da se ukidanjem obveze o neizmjeni tijekom godine dana, nadležnim tijelima zapravo daje mogućnost koja i inače vrijedi – tj. prava donošenja rješenja sadržana u općim aktima. Kraće rečeno, da vlast i u tom periodu može donositi zaključke kako želi.

No sva su ta tumačenja, zapravo, bezpredmetna. Zašto? Zato jer već postoji definiran pravni okvir, usprkos kaosu kojeg producira ovakav Zakon o referendumu.

Naime, hrvatska ustavno-pravna praksa se već susrela sa građanskim referendumom – onime za čije su provođenje potpise prikupili sindikati, referendumu o Zakonu o radu. Taj je referednum bezpredmetnim proglasio Ustavni sud, a rješenjem o tom referendumu zapravo je definirao ustvno-pravni okvir koji nedostaje u samom Zakonu o referendumu.

Evo što piše u rješenju Ustavnog suda (pdf file):

Ustavni sud – uslijed manjkavosti zakonskog rješenja – ocjenjuje razumnim i objektivno opravdanim utvrditi za konkretan slučaj sljedeće pravilo: prijedlog  zakona koji bi sadržavao odgovor suprotan odgovoru “DA” na referendumsko pitanje navedeno u točki I. izreke ove odluke ne smije se uputiti u zakonodavni postupak prije proteka roka od godinu dana od dana objave ove odluke u “Narodnim novinama”, osim ako se o tom prijedlogu zakona prethodno ne raspiše i provede referendum.

Dakle, Ustavni sud potvrđuje manjkavost, odnosno nedefiniranost Zakona o referendumu glede pitanja trajanja rezultata referenduma. Temelj za ovakvu odredbu Ustavni sud nalazi u činjenici da je za druge vrste referenduma propisan takav rok, ali i u Kodeksu dobre prakse na referendumima Venecijanske komisije, u kojem se navodi:

Unutar određenog vremenskog razdoblja tekst koji je odbačen na referendumu ne smije biti prihvaćen u postupku bez referenduma.
Tijekom istog vremenskog razdoblja odredba koja je prihvaćena na referendumu ne smije biti revidirana drugim metodama.ž

Iako Venecijanska komisija ne propisuje trajanje razdoblja unutar kojeg se ne smije revidirati odluka donesena na referendumu, već je to prepušteno nacionalnom zakonodavstvu, jasno je da se radi o ograničenom vremenskom razdoblju.

I na kraju, još je jedan moment zbog kojeg je teza Željke Markić neodrživa. Naime, Zakon o referendumu, iz kojega ista izvlači svoju nategnutu interpretaciju, mora ići u reviziju. Zapravo, morao je biti prepravljen još prije dvije i pol godine, budući je tako propisano promjenom Ustava 2010. godine. Tada su dijelovi tog zakona postali suprotni Ustavu, i zakon se jednostavno mora promijeniti (a osobno mi nije jasno, zašto to već nije napravljenom). Pri tome je razumno za očekivati donošenje novog zakona, jer je stari prepun pravnih, logičkih i organizacijskih rupa da bi ga se moglo tek “popraviti”.

U tim okolnostima, jednostavno nije razumno očekivati da bi interpretacija Željke Markić o nepromijenjivosti rezultata referenduma, čak i kada bi bila istinita, preživjela rekonstrukciju zakona. I dobro je da je tako, budući Hrvatska kao član Vijeća Europe treba pratiti preporuke i dokumente tijela Vijeća Europe, poput Venecijanske komisije.